JFC/RD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE RENNES

N° 97182
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Société SUEZ-LYONNAISE des EAUX
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Audience semi-plénière
du 18 avril 2001
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CONCLUSIONS DE Monsieur JEAN-FRANÇOIS COËNT

Messieurs les présidents, Messieurs les conseillers,

La Société SUEZ-LYONNAISE des EAUX est chargée, en tant que fermier, de la distribution d'eau sur le territoire du district de GUINGAMP. Par 176 jugements, le Tribunal d'instance de GUINGAMP a condamné cette société, en 1995, à payer à divers usagers une somme totale de 251 440 F à raison du préjudice que leur a causé la présence excessive de nitrates dans l'eau distribuée entre décembre 1992 et décembre 1994.

Estimant que cette pollution de l'eau distribuée engageait la responsabilité de l'État, la Société SUEZ-LYONNAISE des EAUX adressait, le 5 décembre 1996, une demande préalable au préfet des Côtes-d'Armor, demande que celui-ci rejetait, le 18 décembre 1996.

La société requérante se retourne contre l'État et demande qu'il soit condamné à lui verser une somme totale de 3 502 561 F correspondant :

1°/ au préjudice financier représenté par les condamnations prononcées à son encontre par le Tribunal d'instance de GUINGAMP soit : 251 440 F ;

2°/ au préjudice résultant de l'atteinte portée à son image : elle a, en effet, dû procéder à une diffusion massive d'un "guide de l'eau" et organiser des journées "portes ouvertes". A ce titre, elle réclame 3 251 120 F ;

3°/ à la réparation de son préjudice moral pour lequel elle réclame le franc "symbolique".

La requérante demande, en outre, les intérêts et la capitalisation de ceux-ci.

En cours d'instance, l'État a appelé en garantie le district de GUINGAMP et l'association "Eau et rivières de Bretagne" est intervenue.

Cette association, connue et reconnue, fait état de l'intérêt qu'elle a à intervenir au soutien de la société requérante. Mais nous ne sommes pas ici en excès de pouvoir. Nous nous situons dans un contentieux indemnitaire où le principe, bien établi, est que l'intervention n'est recevable que si son auteur se prévaut d'un droit auquel la décision à rendre est susceptible de préjudicier. Voyez l'arrêt de principe : CE. Section 15 juillet 1957 - ville de ROYAN, p. 499, position maintes fois confirmée. Voyez notamment cet arrêt intéressant du 25 mai 1990 - Monsieur X... et autres, n° 39460 à l'A.J.D.A. du 20 novembre 1990. Voyez, encore, à titre d'exemple : CAA de NANTES, 12 mars 1992 - Monsieur Y... n° 89NT1459.

Au vu de cette jurisprudence, l'intervention d'"Eau et rivières de Bretagne" qui, au surplus, n'a pas été présentée par le ministère d'un avocat, n'est pas recevable.

La pollution de l'eau par l'activité agricole est au coeur du dossier qui vous est soumis. La condamnation de l'État est demandée et, si vous nous suivez, l'État sera condamné. Mais une remarque liminaire s'impose : les coupables véritables ne seront pas concernés, du moins directement, par votre jugement. En effet, si nous remontons à la source de ces pollutions, comme le bon sens nous y invite, les pollueurs sont bien les agriculteurs et tout spécialement, dans le secteur concerné, les éleveurs pratiquant l'élevage de volailles en hors-sol. Bien sûr, conformément à un discours à la mode, ces derniers ont tendance à accuser le système d'intégration économique, les sociétés de l'agro-alimentaire, les coopératives agricoles voire les banques. Sont-ils devenus irresponsables ? Ont-ils perdu tout libre arbitre, toute faculté de décision ? Que sont devenues la fière indépendance du paysan breton, son imagination, sa faculté d'adaptation ?

Le monde rural a évolué négativement notamment depuis le milieu des années 70 du fait notamment du renouvellement des générations, de la fuite vers la ville des jeunes les mieux instruits issus de la société rurale, de l'évolution globale de la société, de l'inadaptation et du suivisme de l'enseignement agricole. La distribution croissante d'aides aux finalités parfois contradictoires ou, à tout le moins, discordantes dont les effets secondaires et pervers n'ont pas été mesurés et les changements brutaux de pratiques culturales ont achevé de bouleverser des concepts fondamentaux de gestion agricole. La nécessaire transmission du savoir entre les générations s'en est trouvée brouillée et nombreux sont ceux qui, en dépit de lois d'orientation, ont finalement perdu leurs repères. Le lien indispensable, viscéral, avec la terre s'est distendu et les comportements s'en sont ressentis, les paysans ne vivant plus en étroite communion avec leur environnement ni dans le respect de celui-ci. Dans certains cas, ce ne sont plus des paysans, l'expression hors-sol est révélatrice...

Cette regrettable évolution explique les comportements, elle ne les excuse pas car ces agriculteurs, ces éleveurs, ces aviculteurs, conservent en dépit de pressions que nous n'ignorons pas la faculté de choisir de ne pas polluer, d'opter pour une agriculture non seulement raisonnée, -expression ambiguë- mais durable. Leur culpabilité est évidente mais ce n'est pas, aujourd'hui, leur procès. C'est l'État qui est visé.

En effet, l'État se doit de veiller, au nom de l'intérêt général, sur les intérêts supérieurs de la Nation au nombre desquels se trouvent la protection de l'environnement et la santé. Si, à la source, les acteurs économiques négligent ces intérêts, l'État doit être là. Il doit contrôler, intervenir, et, si nécessaire, sanctionner. Lorsque les acteurs de base ne se préoccupent pas d'environnement, l'État doit les y contraindre ! L'État doit les y forcer !

La totalité de l'eau distribuée sur le territoire du district de GUINGAMP provient du bassin versant du Trieux. L'activité dominante, voire unique, du haut bassin versant du Trieux est l'agriculture, caractérisée par une présence très importante de l'élevage hors-sol, notamment avicole. Certaines communes se distinguent tout spécialement : PLESIDY, SENVEN-LEHART, SAINT-CONNAN, SAINT-PEVER ou encore PLOUMAGOAR. Il faut savoir que, dans ce secteur dont le patrimoine environnemental est, au demeurant, riche et varié, entre 1970 et 1988, le nombre d'élevages de volailles a augmenté de 378 % ! Cette activité pose de graves problèmes d'épandage des déjections animales. La pollution par les nitrates s'est particulièrement aggravée depuis 1989. Cette concentration de nitrates s'est retrouvée dans l'eau fournie aux consommateurs. Des taux de nitrates supérieurs aux 50 mg/l admis, en valeur limite, ont été de plus en plus fréquemment relevés.

Dans cette pollution le rôle de l'agriculture et particulièrement de l'aviculture est déterminant même s'il existe, vous le savez, d'autres causes de pollution comme il existe aussi des pollutions agricoles d'origines diverses.

Vous savez que selon leur tailles, les poulaillers industriels relèvent soit du régime de la déclaration soit de celui de l'autorisation, au titre des installations classées.

La Société SUEZ-LYONNAISE des EAUX fonde tout d'abord sa demande sur la carence de l'État dans l'instruction et le contrôle des dossiers d'installations classées. Les services impliqués sont la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales, la Direction départementale de l'agriculture et de la forêt et la Direction des services vétérinaires. La démonstration faite par la requérante à partir d'exemples concrets est éloquente : seule la DDASS paraît se préoccuper de la protection de l'environnement mais ses avis ne sont pas pris en considération, la DDAF ne donne pratiquement jamais d'avis défavorable, elle se contente de signaler, pour faire bonne figure, quelques captages d'eau dans les limites du territoire communal. Quant au service vétérinaire, il se comporte en défenseur des pétitionnaires et critique les avis émanant de la DDASS, attitude, vous le voyez, très constructive.

Les conséquences de l'absence totale de sérieux des avis émis par la DDAF et la DSV sont très nettes : des exploitations sont autorisées à proximité immédiate des cours d'eau de même que des épandages, des fosses à lisier indispensables ne sont pas exigées, les études d'impact sont bâclées, aucune garantie sérieuse d'évacuation des fientes animales n'est demandée, l'administration se satisfaisant de la présence au dossier d'un contrat d'exportation des déjections ce qui permet de rétablir le bilan azoté... mais sur le papier uniquement.

Des prescriptions qui seraient nécessaires ne sont pas imposées... et lorsque des prescriptions ont été prévues, elles sont ensuite négligées sans qu'aucune sanction s'ensuive. L'échantillon de cas versés au dossier le démontre. Citons simplement les dossiers : LE LAY, BAHEZRE, COROUGE et TOUZE... Ils illustrent parfaitement le laxisme de l'État. Et, ce disant, vous le savez parfaitement, nous ne forçons pas le trait.

La carence de l'État dans l'instruction des dossiers est patente. Le conseil départemental d'hygiène (CDH) est, le plus souvent, une simple chambre d'enregistrement qu'il s'agisse des demandes nouvelles, des agrandissements ou des régularisations de situations parfaitement illégales qui sont intervenues et continuent d'intervenir dans les Côtes-d'Armor, par centaines.

Carence coupable dans l'instruction et carence identique dans le contrôle, il n'y a pas de contrôle des contrats d'épandage, aucun contrôle des transports de déjection, très peu de contrôle pour ce qui est du fonctionnement même des installations.

Ces illégalités, ces manquements, ces carences manifestes dans l'instruction et le contrôle constituent des fautes qui engagent la responsabilité de l'État.

Voyez, par exemple, CAA de BORDEAUX, 25 février 1993, commune de SAINT-PEE-SUR-NIVELLE, n° 90BX281 ou CAA de PARIS, 21 janvier 1997, commune de SAINT-CHERON n° 94PA119.

La requérante recherche aussi la responsabilité de l'État du fait de la transposition tardive de la directive 91-676 du 12 décembre 1991 relative à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir des sources agricoles. Cette directive européenne comporte un ensemble de mesures dont les objectifs sont échelonnés dans le temps à compter du 19 décembre 1991, date de notification de ce texte aux États membres. Dans une première étape, il appartient auxdits États de se conformer à la directive en délimitant dans un délai de deux ans, ainsi qu'il est dit à l'article 3, des "zones vulnérables" définies comme toutes les zones connues sur leur territoire qui alimentent les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l'être. Il incombe aux États membres, dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale des "zones vulnérables", d'établir des "programmes d'action" concernant ces zones et lesdits programmes doivent être mis en oeuvre dans un délai de quatre ans à partir de leur élaboration, selon l'article 5 de la directive.

Or, l'État n'a pas respecté ces délais. En effet, la date limite du 19 décembre 1993 pour désigner les zones vulnérables a été dépassée de neuf mois : le décret du 27 août 1993 a fondé juridiquement l'inventaire des zones vulnérables mais la fixation, la délimitation de ces dernières pour le bassin Loire-Bretagne est intervenue seulement le 14 septembre 1994 par un arrêté du préfet coordonnateur de ce bassin. Il importe de souligner que le décret du 27 août 1993 se contente de prévoir que sera dressé un inventaire, il ne délimite pas ces zones vulnérables.

Le délai, selon nous, a été dépassé s'agissant de l'article 3 de la directive mais le Conseil d'État dans un arrêt du 10 février 1995 Chambre d'agriculture de l'Ile-de-France et autre, fiché B, sous le n° 153006, en a jugé autrement en estimant que le décret du 27 août 1993 comporte des précisions suffisantes pour assurer, dans sa sphère de compétence, la transposition des dispositions de l'article 3 de la directive. Nous nous rangerons donc à cette appréciation du Conseil, sans autre commentaire.

Cependant, les programmes d'action prévues à l'article 5 de la directive auraient dû intervenir au plus tard deux ans après la publication du décret du 27 août 1993 soit avant la fin août 1995 ; or, il faudra attendre le décret du 4 mars 1996 pour que soient définis le cadre général et la méthodologie d'élaboration de ces programmes. Quant à l'arrêté d'application pour les Côtes-d'Armor, il ne sera signé que le 22 décembre 1997 et il faudra attendre le 21 janvier 1998 pour qu'apparaisse une circulaire d'application du décret du 4 mars 1996.

L'incontestable absence de diligence de l'État dans la transposition de l'article 5 de la directive que l'on peut assimiler à une carence de sa part, entraîne sa responsabilité.

Voyez :
CJCE 19 novembre 1991 - Monsieur Z... publié à l'AJDA 1992, p. 143,
CJCE 5 mars 1996 - Brasserie du Pêcheur, "EUROPE", mai 1996,
CJCE 18 décembre 1997 - Inter-Environnement Wallonie, ASBL et Région Wallonne - requête n° C.123/96,

et, dans un certain sens mais dans une problématique différente : CE 10 janvier 2001 - France-Nature Environnement n° 217317 à Droit Administratif de mars 2001 n° 69.

En faisant preuve de négligence et d'inertie, l'État français peut être regardé comme ayant compromis le résultat prescrit par la directive européenne du 12 décembre 1991.

Certes l'effectivité, l'efficacité des programmes mis en place dans ces zones vulnérables est plus que limitée du fait de la carence des services de l'État dans l'instruction, dans le contrôle... mais le retard à mettre en place les programmes d'action n'a pu qu'aggraver la pollution. Ce retard dans la transposition de l'article 5 de la directive est donc ici un facteur aggravant en ce qui concerne la responsabilité de l'État. Mais ce qui est essentiel c'est bien cette affligeante carence de l'État dans la gestion des installations classées agricoles. De ce seul fait, nous l'avons dit, la responsabilité de l'État est acquise.

Un mot simplement pour dire que la société requérante appelle votre attention sur un arrêt récent de la CJCE du 8 mars 2001 Commission c/ France rendu sous le n° C266/99, où la France est condamnée pour n'avoir pas pris les mesures préconisées par la directive 75/440 CEE du Conseil, du 16 juin 1975, relative à la qualité des eaux superficielles. Mais vous ne pouvez regarder SUEZ-LYONNAISE des EAUx comme se prévalent, dans le contentieux qui vous est soumis, d'une méconnaissance de cette directive. Elle vous avait signalé, dès 1998, l'existence de cette action de la Commission contre la France. Elle verse au dossier l'arrêt qui vient d'être pris mais c'est tout. Elle n'argumente nullement par rapport à cette directive de 1975.

Ceci étant précisé, l'État appelle en garantie le district de GUINGAMP.

L'eau distribuée par SUEZ-LYONNAISE des EAUX transite, en effet, par les installations du district. La requérante est simplement distributrice de l'eau. Ce n'est pas elle qui en assure le traitement. Mais, précisons le, nous nous sommes refusés à voir dans la nature, le dimensionnement ou encore le fonctionnement de ces installations la cause directe des préjudices causés à la requérante. Nous avons choisi une appréciation objective et logique, une usine de traitement d'eau n'ayant pas pour vocation de traiter les nitrates. L'origine de la pollution étant parfaitement identifiée, il convenait de remonter jusqu'à ses auteurs et de mettre en évidence les carences coupables de l'État qui se refuse à prendre les mesures drastiques que la situation impose.

L'État vous demande de "tenir compte des demandes faites au district de mettre en oeuvre un programme d'amélioration de la qualité de l'eau". Mais il n'y a pas de véritable demande en ce sens avant janvier 1996 alors que le préfet, notamment depuis un décret du 3 janvier 1989, dispose d'une panoplie d'actions contraignantes lorsque les exigences relatives à la qualité de l'eau ne sont pas satisfaisantes.

Au cas présent, le préfet ne rapporte pas la preuve d'un comportement fautif du district, de ce pauvre district de GUINGAMP dont la position entre, d'une part, les pollueurs et, d'autre part, la requérante et les consommateurs n'est guère favorable ! Il convient, à l'évidence, de mettre le district de GUINGAMP hors de cause. Adopter une position inverse conforterait d'ailleurs une attitude de fuite en avant devant la pollution alors que c'est bien en amont que les problèmes doivent être traités.

L'État est responsable nous l'avons suffisamment dit. Mais la Société SUEZ-LYONNAISE des EAUX n'a t-elle pas une part de responsabilité ? Il s'agit d'un professionnel particulièrement averti. Or, en 1987, en toute connaissance de cause elle renouvelle son contrat alors que tout le monde connaissait ce phénomène de montée des nitrates, que tout le monde et, a fortiori, les professionnels de la distribution d'eau savait que cette pollution allait s'aggraver et serait très difficile à juguler.

Dans les années 1980, la LYONNAISE des EAUX n'appelle pas l'attention des pouvoirs publics. Il faut attendre juin 1995 pour qu'elle se décide à adresser une lettre au préfet demandant à ce dernier de contraindre le district à prendre des mesures...

Mais que fait la LYONNAISE des EAUX à l'égard du district auquel elle est liée par un contrat d'affermage ? : Rien. Alors que la convention d'affermage précise que si travaux il doit y avoir ils seront exécutés sur proposition du fermier et, en cas d'urgence, par le fermier.

Elle reproche à l'État son inertie mais elle pratique, elle-même, la politique de l'autruche. Vous en tiendrez compte en mettant à la charge de la requérante 1/5è du préjudice indemnisable c'est à dire en exonérant l'État dans cette proportion. Nous estimons qu'en aucun cas cette exonération ne saurait être supérieure à cette proportion du 1/5ème mais nous ne pensons pas que vous puissiez aller jusqu'à absoudre la requérante de tout faute.

Venons-en, à présent, au montant du préjudice indemnisable :

Pas de problème en ce qui concerne le montant des condamnations prononcées le 14 décembre 1995 non plus qu'en ce qui concerne le franc "symbolique" du préjudice moral : cela fait 251 441 F.

Mais la requérante réclame aussi 3 251 120 F, coût des actions de communication qu'elle a engagées pour se refaire une bonne image.

Il faut avoir conscience du fait que les actions de publicité, de communication, de marketing sont inhérentes à l'activité d'une société commerciale. Nous savons que "l'affaire de GUINGAMP" a eu, à l'époque, un impact négatif sur l'image de la requérante au niveau régional et même national mais elle s'en est vite remise et peut-être aurait-elle dû engager, même en l'absence de ces condamnations, une campagne de promotion...

Le coût d'une telle campagne est important mais quel est son réel impact dès lors que les clients sont largement captifs ? La condamnation de l'État, si vous nous suivez, sera pour l'image de SUEZ-LYONNAISE des EAUX la meilleure des réhabilitations avec cependant ce bémol tenant au partage de responsabilité que nous avons évoqué.

Nous avons hésité sur le montant indemnisable de ce chef de préjudice. Nous considérons que 500 000 F serait une juste indemnisation.

Cela fait une somme globale de 751 441 F. L'État sera condamné à en payer les 4/5ème soit : 601 152 F

Cette somme portera intérêts à compter de la date de la demande avec capitalisation tel que demandé.

Vous rejetterez les conclusions du préfet s'agissant de l'article L. 761-1, l'État étant partie perdante.

Par ces motifs, nous concluons :

- à la non-admission de l'intervention de l'association "Eau et rivières de Bretagne" ;

- à la condamnation de l'État à verser à la Société SUEZ-LYONNAISE des EAUX la somme de 601 152 F avec intérêts au taux légal à compter de la date de la demande et avec la capitalisation demandée ;

- au rejet du surplus des conclusions de cette requête ;

- au rejet de l'appel en garantie formé par l'État à l'encontre district de GUINGAMP ;

et, enfin, au rejet des conclusions du préfet des Côtes-d'Armor présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.